NEW DEAL


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Historiens et économistes ont beaucoup discuté sur le sens et la portée du New Deal. Aux États-Unis, pays consacré au capitalisme libéral, l’intervention de l’État fédéral dans la vie économique n’était sans doute pas une nouveauté, mais jamais encore cette intervention n’avait été aussi massive, aussi continue, aussi efficace à bien des égards. Surtout, elle n’avait jamais autant affecté le domaine social et la vie individuelle des Américains. Une analyse plus poussée révèle cependant qu’aucun des remèdes adoptés par Roosevelt ne peut passer pour révolutionnaire. Certains ont voulu voir dans l’expérience du New Deal une manifestation des idées keynésiennes. Tout au plus peut-on parler d’une concomitance, non d’une influence. Car si Roosevelt eut l’occasion de rencontrer John Maynard Keynes, il déclara ne rien comprendre à ses théories, et le grand ouvrage de l’économiste anglais parut en 1935, trop tard pour influencer le cours des choses. Plusieurs des collaborateurs de Roosevelt connaissaient bien mieux Keynes, mais ils conseillèrent fort mal le président en 1937, en le laissant présenter un budget en équilibre grâce à des suppressions massives de crédits indispensables à la relance de l’économie.

On peut d’ailleurs mettre en doute l’efficacité du New Deal en tant que remède économique. En 1938, les États-Unis atteignent tout juste leur niveau de production d’avant la crise, mais leur revenu national reste encore en deçà, et le chômage est loin d’être résorbé. Le seul pays avec lequel puisse être comparée la modicité de ces résultats est la France.

Cependant, le New Deal a servi d’exemple dans plusieurs pays. La politique consistant à lutter contre la crise par une augmentation des prix et des salaires, au lieu de recourir à la traditionnelle déflation, inspira le Front populaire après son succès électoral de 1936. Mais, comme aux États-Unis, il se heurta à l’incompréhension des milieux d’affaires qui considéraient cette expérience comme une préface à un régime socialiste, alors qu’elle prétendait seulement sauver le régime capitaliste.

Le « brain trust» et la crise

On désigne par l’expression «New Deal» l’expérience tentée par le président Franklin D. Roosevelt pour mettre fin à la crise économique que traversaient les États-Unis depuis 1929. Bien que l’expérience proprement dite puisse être considérée comme terminée en 1938, par extension l’expression est couramment employée pour couvrir toute la période qui va de l’arrivée au pouvoir de Roosevelt (mars 1933) à l’entrée en guerre des États-Unis (déc. 1941). Les deux mots new deal apparaissent pour la première fois dans le discours de Roosevelt devant la convention de Chicago qui venait de le désigner comme candidat du Parti démocrate à la présidence, le 2 juillet 1932, sans aucune déclaration d’intention de sa part. La presse s’en empara aussitôt pour désigner un programme, qui n’existait pas, à l’image d’autres expressions utilisées pour les prédécesseurs de Roosevelt, le Square Deal de Theodore Roosevelt ou le New Freedom de Woodrow Wilson. Le véritable «inventeur» du New Deal fut un des membres du brain trust , Raymond Moley.

Au moment où, en novembre 1932, les électeurs américains sont appelés à élire un nouveau président, une nouvelle Chambre des représentants et à renouveler un tiers des sénateurs, le pays est plongé depuis trois ans dans une crise économique sans précédent, sur la nature de laquelle les contemporains comme les économistes actuels n’ont cessé de discuter. Le 24 octobre 1929, le « jeudi noir », le marché financier s’effondrait dans les bourses de New York, avec treize millions d’actions vendues. Un mouvement général de baisse se déclenchait, portant, en moyenne, les cours au tiers de leur valeur antérieure. En même temps, l’activité économique se ralentissait dans tous les secteurs et les trois signes caractéristiques d’une crise économique pouvaient être décelés: augmentation des stocks de produits agricoles et chute des cours, baisse de la production industrielle et maintien des prix, exacerbation du chômage (10 millions de chômeurs en 1932).

Devant l’aggravation générale, le président Herbert Hoover, élu en 1928, avait d’abord eu l’attitude classique du libéral: prêcher à ses concitoyens la confiance, en attendant le retour de la prospérité qui, selon lui, «était au coin de la rue». Mais le processus déflationniste, déclenché en 1929, s’étendait et rendait les hommes d’affaires pessimistes, alors que les chômeurs souffraient de plus en plus de l’inorganisation des secours et que les fermiers ployaient sous les dettes. La confiance et la patience ne résolvaient rien. Aussi, au début de 1932, Hoover obtint-il du Congrès l’approbation d’un programme d’aide économique, connu sous le sigle R.F.C. (Reconstruction Finance Corporation), que devait mettre en œuvre une agence fédérale pourvue d’un fond de deux milliards de dollars. Les principaux bénéficiaires en furent des banques, des compagnies d’assurances, de chemin de fer, des associations agricoles, etc. Les économistes ont des opinions divergentes sur les effets de la R.F.C.: pour certains, elle se solda par un échec complet; pour d’autres, elle empêcha la crise de s’aggraver; pour d’autres, enfin, elle eut des effets heureux, interrompus par l’arrivée à la présidence de Roosevelt.

Celui-ci avait été élu à une forte majorité (22,8 millions de voix et 472 mandats, contre 15,7 et 59 respectivement à son adversaire Hoover) pour sortir les États-Unis de la crise. En fait, Roosevelt, qui n’avait rien d’un économiste, n’avait aucun programme à présenter et devait son succès à son optimisme et à son sourire plus qu’à un quelconque plan. Son discours d’inauguration, le 4 mars 1933, demeure étonnamment vague et se contente de mettre les Américains en garde contre l’excès de pessimisme et la crainte. Du moins sut-il recruter des conseillers intelligents et imaginatifs, dans ce qu’on appelle le brain trust , composé à l’origine de Raymond Moley, Rexford Tugwell, Adolf Berle. Il s’entoura de juristes éminents, comme Felix Frankfurter (plus tard juge à la Cour suprême), Thomas Corcoran, Benjamin Cohen. Il sut composer un cabinet brillant, avec Cordell Hull au secrétariat d’État (Affaires étrangères), Homer Cummings à la Justice, Harold Ickes à l’Intérieur, Henry Wallace à l’Agriculture et Frances Perkins, la première femme à accéder à un poste ministériel, au Travail. Cette équipe inspira confiance par son allant, son optimisme et son travail.

Les historiens américains ont tendance à distinguer deux New Deal, correspondant à deux étapes différentes de l’action de Roosevelt. Le premier, mis en route au cours des «Cent Jours», entre le 9 mars et le 16 juin 1933, comprend un ensemble impressionnant de mesures relatives aux banques, à la monnaie, à l’industrie, à l’agriculture, à la lutte contre le chômage, au budget fédéral. Deux d’entre elles, l’Agricultural Adjustment Act et le National Industrial Recovery Act, furent invalidées en 1935 et en 1936 par la Cour suprême. À ce moment, Roosevelt avait déjà lancé une seconde série de mesures, tournées vers l’action réformatrice plus que vers l’aide aux secteurs touchés par la crise: cette nouvelle série est souvent appelée le second New Deal. En réalité, Roosevelt n’a jamais eu de programme cohérent, et ne s’est jamais targué d’en avoir un. Le président est tout l’opposé d’un doctrinaire: fondamentalement, c’est un politicien, un opportuniste, qui comprend les aspirations de son pays et de ses concitoyens, s’efforce de les satisfaire, mais de façon purement empirique, avec le souci constant de ne pas mécontenter sa majorité, de n’irriter ni les démocrates du Sud ni les électeurs du Middle West. Roosevelt possède une imagination certes fertile, mais portée sur le présent plus que tournée vers l’avenir. Aussi est-il incorrect de parler de deux New Deal, bien qu’il soit commode d’employer cette expression pour distinguer deux phases différentes d’une même action, la lutte contre la crise.

Les Cent Jours (mars-juin 1933)

À partir du 6 mars 1933, les mesures se succédèrent à une cadence accélérée. En attendant le vote, le 9 mars, d’une loi d’aide aux banques avec l’appui du Système fédéral de réserve, celles-ci furent fermées. Les trois quarts d’entre elles rouvrirent les jours suivants, ce qui permit une reprise de la vie économique. Des économies, plus symboliques que réelles, furent pratiquées dans le budget fédéral. Plus importante fut l’adoption de l’Agricultural Adjustment Act (A.A.A.) qui visait au rétablissement des prix agricoles par une réduction volontaire des emblavures, que devaient encourager des subventions fédérales. Parallèlement, le National Recovery Act (N.R.A.), voté en juin 1933, tendait à stimuler la production industrielle, d’une part en poussant les industriels à signer des codes de loyale concurrence dans les principales branches, de l’autre en accordant aux ouvriers le droit de se syndiquer et de négocier des conventions collectives avec les producteurs (section 7 a). La direction du N.R.A. fut confiée à un personnage très dynamique, le général Hugh Johnson, qui parcourut le pays en avion pour convaincre les industriels de se joindre aux efforts de l’administration et développa une campagne psychologique pour encourager l’achat des seuls produits marqués de l’aigle bleue, symbole des entreprises qui avaient accepté les codes de loyale concurrence.

Roosevelt agissait également sur la monnaie. Pour permettre une reprise des prix, il s’était laissé persuader d’abandonner l’étalon-or (avr. 1933). Peu à peu, la valeur du dollar baissa et les prix remontèrent très lentement, mais les mesures décisives ne furent prises que plus tard. Pour ce qui est du programme social d’urgence, le Congrès vota une loi créant la Federal Emergency Relief Agency, destinée à soutenir financièrement les programmes d’aide des divers États. Le Civil Conservation Corps (C.C.C.) eut pour but de fournir de l’embauche grâce à des travaux de reforestation, de conservation du sol, de lutte contre l’érosion. Les fermiers endettés qui ne pouvaient rembourser les hypothèques qu’ils avaient contractées furent aidés par la création de la Farm Credit Administration qui leur accordait des prêts.

Enfin, le Congrès vota la loi créant la Tennessee Valley Authority (T.V.A.), pour laquelle le sénateur George Norris avait lutté depuis de nombreuses années (mars 1933). Ce nouvel organisme recevait des pouvoirs très étendus pour régulariser le cours du Tennessee et de ses affluents, produire de l’électricité, vendue à des tarifs très bas, attirer des fermiers, établir des industries.

L’ensemble de ces mesures est impressionnant, au moins autant que leur rythme. Le seul fait de voir leur gouvernement lutter de façon aussi énergique contre la crise mit fin au pessimisme des Américains, habitués depuis 1929 à un certain fatalisme. Les hommes d’affaires reprirent confiance, mais on ne peut dire que cette législation eut des effets révolutionnaires et entraîna une reprise économique très sensible. Des mesures fondamentales, comme l’A.A.A. ou le N.R.A., étaient très difficiles à appliquer; or rien n’avait été prévu pour surmonter la résistance de fermiers ou d’industriels récalcitrants. Une reprise sensible de la production supposait une augmentation du pouvoir d’achat, lui-même fonction de cette production et également de la monnaie. Les effets de la législation sur l’un et sur l’autre ne pouvaient être que lents; aussi la reprise était-elle moins rapide que ne l’avait prévu le gouvernement, même si le chômage était en diminution.

Ce demi-succès, ou ce demi-échec, si l’on considère seulement le bilan économique, favorise l’expression des mécontentements dans le pays. Ils sont canalisés par des mouvements extérieurs aux partis politiques, dans des organisations très nettement démagogiques. Ainsi, le sénateur de Louisiane, Huey Long, ambitieux, aspirant à la présidence pour 1936, groupe les mécontents du Sud et du Middle West autour d’un programme vaguement socialisant: Share the wealth (Partagez la richesse). Dans la banlieue de Detroit, un prêtre catholique, Charles Coughlin, utilise la radio pour exploiter les sentiments xénophobes, racistes et antidémocratiques de ses concitoyens. En Californie, un médecin, Francis W. Townsend, lance un programme d’aide aux vieillards, grâce à une meilleure répartition des richesses nationales. Enfin, la première frayeur passée, les hommes d’affaires se reprennent et accusent Roosevelt de défendre un programme socialiste. Les relations se tendent entre le président et la National Association of Manufactures, équivalent du Conseil national du patronat français.

Ces oppositions n’empêchent pas Roosevelt de poursuivre son action. Les élections législatives de 1934, qui renforcent la majorité démocrate au Congrès, lui prouvent que l’opinion le soutient, en dépit de manifestations hostiles.

De la politique économique à la politique sociale

Désormais, le New Deal se développe dans deux directions. En premier lieu, les mesures amorcées en 1933 sont complétées et menées à leur terme. Ainsi, la monnaie, détachée de l’or dès 1933, est dévaluée officiellement au début de 1934: le dollar nouveau est fixé à 59,06 p. 100 de sa valeur antérieure, donc dévalué de plus d’un tiers. Pour stopper l’inflation qui aurait pu en résulter, le Silver Purchase Act (1934) triple la valeur de l’argent, mais les achats de ce métal par le Trésor sont si faibles que le dollar ne bouge plus. Les prix intérieurs remontent lentement, ce qui stimule la production et la consommation. Entre-temps, en refusant toute concession à la Conférence économique internationale de Londres (1933), Roosevelt avait clairement exprimé son choix: donner la primauté au redressement intérieur par rapport à la coopération internationale. Le New Deal était sans aucun doute d’essence nationaliste.

En second lieu, l’accent est mis davantage, à partir de 1935, sur les réformes sociales à long terme. Peut-être faut-il voir dans ce changement la réponse de Roosevelt aux attaques des démagogues, ou, plus simplement, la reconnaissance implicite des difficultés rencontrées sur le plan économique. Dans son message annuel au Congrès, en 1935, il insiste sur la justice sociale et la nécessité de diminuer la misère des «sous-privilégiés». De là, une série de mesures que l’on désigne souvent par l’appellation de second New Deal. À l’assistance jusque-là pratiquée fait suite une politique de grands travaux, prise en charge par un nouvel organisme, la Works Progress Administration (W.P.A.), avec une dotation initiale de 1 400 millions de dollars. De 1935 à 1941, plus de deux millions de travailleurs furent embauchés par la W.P.A., pour des tâches aussi diverses que la plantation d’arbres, la rénovation des villes ou la confection de guides touristiques. Une branche spéciale, la National Youth Administration (N.Y.A.), fut consacrée à l’embauche des jeunes. En dépit de fortes oppositions, le Congrès vota la loi sur la Sécurité sociale (Social Security Act) qui établissait le principe d’une retraite pour tous les Américains âgés de plus de soixante-cinq ans et d’une assurance contre le chômage. Ni la maladie, ni l’invalidité ne faisaient partie des risques couverts, mais le gouvernement fédéral faisait un premier pas sur le terrain de la protection sociale. Enfin, la loi Wagner (du nom de son promoteur, le sénateur Robert F. Wagner, de New York) légalisait les activités syndicales en renforçant la section 7 a de la N.R.A. L’existence des conventions collectives, librement négociées, était confirmée officiellement. Les mesures discriminatoires, de la part des patrons, contre les syndicats et les syndicalistes étaient sévèrement réprimées, et la juridiction relative à tous ces cas était confiée à un Bureau national du travail (National Labor Relations Board) avec des pouvoirs étendus. Désormais, le syndicalisme se développe sans entraves. Une opposition se fait jour dans la très conservatrice American Federation of Labor (A.F.L.) et donne naissance, en 1935, sous la vigoureuse impulsion de John Lewis, président de la fédération des mineurs, à une nouvelle centrale syndicale, le Congress of Industrial Organizations (C.I.O.), qui s’érige en fédération autonome en 1938.

L’opposition de la Cour suprême (1935-1936)

Jusqu’en 1935, la seule opposition au New Deal avait été politique et n’avait pas gêné l’action du président et du Congrès. En 1935 et 1936, la Cour suprême, en vertu du pouvoir qui lui est dévolu de juger de la constitutionnalité des lois, invalide plusieurs mesures de premier plan et place ainsi l’administration démocrate dans une situation difficile: c’est toute la politique du New Deal qui est remise en cause. Dès le début de 1935, plusieurs mesures, d’une importance mineure, avaient été invalidées. Mais la décision prise dans l’affaire de la Schechter Poultry Corporation entraîne la condamnation de la N.R.A. à l’unanimité des neuf juges. Ceux-ci estiment que les codes de loyale concurrence de la N.R.A. impliquaient une délégation du pouvoir législatif en faveur du président et qu’ils étaient, de plus, en contradiction avec les stipulations commerciales de la Constitution. Quelques mois plus tard, en janvier 1936, un autre arrêt invalide l’A.A.A., pour avoir créé une taxe de transformation, au profit des fermiers, laquelle était illégale. Mais, cette fois, la décision était prise à la majorité simple (États-Unis contre Butler).

Ces deux arrêts sapent tout l’édifice du New Deal. Est-il pour autant condamné? Non, parce que d’une part, à ce moment, l’économie américaine est déjà en convalescence et que d’autre part le Congrès vote rapidement d’autres lois pour remplacer celles qui ont été invalidées. De ce côté, le mal est rapidement réparé. Plus grave est le conflit, désormais ouvert, entre l’exécutif et le judiciaire, sans précédent dans l’histoire des États-Unis.

Il va se développer en trois phases. Au cours de la première, Roosevelt cherche à obtenir le soutien de la population américaine pour sa réélection, en novembre 1936. Il l’emporte, de façon écrasante, sur son adversaire républicain, Alfred Landon, gouverneur du Kansas, qui obtient la majorité dans deux États seulement, le Maine et le Vermont. Au Congrès, les démocrates sont les maîtres dans les deux Chambres. Puis Roosevelt cherche à profiter de son succès pour faire passer une loi réformant la Cour suprême dans un sens moins conservateur. Mais l’institution judiciaire est unanimement respectée: en dépit de sa majorité parlementaire, Roosevelt se heurte à une opposition si décidée qu’elle ruine son projet. Enfin, la Cour suprême adopte une attitude plus conciliante, en déclarant constitutionnelle la loi Wagner qu’une puissante compagnie métallurgique avait refusé d’appliquer (Jones and Laughlin Steel Corp. contre National Labor Relations Board, mars 1937). Plusieurs juges, âgés, démissionnent, d’autres meurent, et Roosevelt les remplace par des hommes plus libéraux. Désormais, la Cour suprême ne gêne plus l’action économique ou sociale de l’administration démocrate.

La récession de 1937

Alors que la situation économique s’améliorait, comme le montraient la plupart des indices économiques, voisins, au printemps de 1937, de ceux de 1929, brusquement une récession apparaît dans l’été de cette même année. L’indice de la production économique tombe de plus de 30 p. 100, le chômage augmente de près de 50 p. 100, et les prix agricoles recommencent à baisser. Les hommes d’affaires comme les économistes craignent de voir réapparaître le spectre de 1929.

Comment expliquer cette brusque récession? S’agit-il, comme le prétendent les hommes d’affaires, d’une conséquence des réformes et des concessions faites aux syndicats? Ou, comme l’affirme Roosevelt, de l’attitude de ces mêmes hommes d’affaires qui refusent d’investir, au risque d’essouffler l’appareil de production? En réalité, il semble bien y avoir, à l’origine, une erreur d’appréciation du président qui, craignant les effets inflationnistes d’un budget trop généreux, avait coupé de façon radicale les crédits fédéraux utilisés dans les années précédentes pour remettre la pompe en marche. Sans initiative de l’État fédéral, il eût été impossible de redresser l’économie américaine, et la suppression de ces crédits était certainement prématurée. Roosevelt hésita d’abord quant aux remèdes à apporter, puis convoqua le Congrès en octobre 1937 pour lui soumettre un programme de dépenses supplémentaires de 5 milliards de dollars, à consacrer à des travaux publics et à divers stimulants économiques. Cette injection massive de crédits permit de redresser la situation qui s’améliora sensiblement en 1938.

D’autres mesures, d’une portée plus générale, complétèrent cette action. Un nouvel Agricultural Adjustment Act (1938) encouragea les fermiers à réduire leurs emblavures. Le Fair Labor Standards Act limita la durée hebdomadaire du travail à quarante-quatre heures et fixa un salaire minimal de 25 cents par heure. Enfin l’État fédéral ouvrit des crédits pour la construction d’habitations à loyers modérés dans les villes. L’activité législative ne cessa qu’à l’approche de la guerre.

New Deal
("nouvelle donne") politique économique et sociale adoptée par Roosevelt en 1933 pour vaincre la crise aux È.-U. Elle s'inspirait des théories de Keynes.

new deal [njudil] n. m.
ÉTYM. Mil. XXe; loc. anglaise des États-Unis « nouvelle donne » (1929), appliquée à la politique et aux programmes de F. D. Roosevelt.
Anglic. Nouvelle politique économique; politique réformiste. || « M. Ceyrac (…) incarne le new deal du patronat français » (l'Express, 9 oct. 1972, p. 70).
0 Aussi peut-on dès maintenant définir les conditions préalables à un new deal algérien : elles sont sociales, elles sont économiques et elles sont politiques.
Pierre Nora, les Français d'Algérie, p. 245.

Encyclopédie Universelle. 2012.

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